Как скорректировать курс развития лсеверных╗ регионов
Стратегический курс развития лсеверных╗ регионов России закреплен в Федеральном законе № 78-ФЗ от 19 июня 1996 года лОб основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации╗. Этот Закон хотя и принят позже известного каждому северянину Закона РФ от 19 февраля 1993 года лО государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях╗, однако включает в себя вопрос гарантий и компенсации как важнейшей, но все-таки частный вопрос лсеверной╗ политики государства.
Особенность данного Закона, который лучше обозначить как базовый, состоит в том, что это Закон, прежде всего, для самих законодателей и для исполнительной власти страны. Именно они субъекты его исполнения. Отсюда его меньшая известность и меньшее число претензий по поводу его неисполнения. Доходит до смешного Ц до призывов разработать Концепцию господержки развития Севера, как будто не существует названного Закона и базирующейся (частично) на нем Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера, утвержденной постановлением Правительства РФ 7 марта 2000 года № 198 и подписанной тогдашним Председателем Правительства В.В.Путиным.
В Законе закреплены 4 стратегических задачи государственного регулирования социально-экономического развития Севера.
К целям (или направлениям) отнесены: 1. Оптимальное сочетание интересов Российской Федерации и ее лсеверных╗ субъектов; 2. Создание благоприятных условий для эффективной хозяйственной деятельности; 3. Рациональное использование природных ресурсов и охрана окружающей природной среды; 4. Обеспечение достойной жизни населения и устойчивое развитие этого региона.
Достаточно очевидно, что оптимизация интересов центра и северов это не задача, а скорее условие, исходный принцип государственного регулирования.
Совсем по другому описывает стратегические задачи исполнительная власть. Она сначала говорит лишь об (общей) цели лповышения эффективности государственной поддержки районов Севера╗ (см. постановление Правительства РФ № 198 от 07.03.2000), понимаемой как остановку снижения реальных доходов населения и спада производства в базовых отраслях экономики районов Севера, а в перспективе Ц обеспечение устойчивого развития этих районов.
Затем эта общая цель повышения эффективности конкретизируется в двух еще более конкретных: а) для территорий, обладающих необходимым природно-ресурсным потенциалом (к ним в перспективе относится и Сахалинская область) Ц формирование внутренних факторов экономического развития; б) а для дотационных субъектов Ц цель господдержки состоит в активном поощрении поиска новых возможностей экономического развития (Проще: лкрутитесь как можете╗).
Это разделение на дотационные и самодостаточные регионы в сегодняшних условиях нестабильности налогово-бюджетных нормативов показывает зыбкость, неустойчивость федеральной политики.
Статьей 8 Федерального закона лО федеральном бюджете на 2004 год в очередной раз изменена статья 48 Бюджетного кодекса, по которой доля доходов федерального бюджета от налога на добычу таких видов полезных ископаемых, как нефть и газовый конденсат увеличена с 80 до 85,6%, а доля бюджета субъекта Российской Федерации снижена на одну треть Ц с 20 до 14,4 процента. При добыче природного газа из всех видов месторождений доходы от уплаты налога зачисляются в полном объеме (100%) в федеральный бюджет. Таким образом, доходы субъектов РФ снижены почти на 22 млрд. рублей. Мало того, что это противоречит принципам стабильности и долговременности нормативов, такие действия Правительства, разработавшего проект закона, Федерального собрания Ц принявшего его, Президента РФ Ц подписавшего закон, - противоречат статье 9 Конституции РФ, согласно которой природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Какая же это лоснова жизни народов╗, если в собственности краев и областей нет нефтегазовых месторождений, а доходы от них в полном либо почти полном объеме уходят в федеральный центр?
Истинная политика федерального центра в отношении ресурсов и доходов от них состоит в предпочтительности индивидуального обогащения близких к власти людей в ущерб интересам населения регионов. За 10 лет приватизации российский бюджет получил 9,7 млрд. долларов, а личное состояние г-на Р.Абрамовича достигло 13,4 млрд. долларов. Сахалинская область в лице администрации и областной Думы просит предоставить ей возможность управлять от имени государства акциями в изолированной островной энергосистеме лСахалинэнерго╗. Ей отказывают, а у молодого (37 лет)члена московской финансово-промышленной группы лМДМ╗ О.А.Мисевры оказывается в собственности 15 процентов ОАО лСахалинэнерго╗ и основные угольные разрезы Сахалина (лКак воскрес лСахалинуголь╗, лСоветский Сахалин╗, 17 апреля 2004 года, № 68).
Сейчас в базовом Законе закреплены ряд основных принципов государственного регулирования социально-экономического развития Севера.
Между тем обращает внимание на отсутствие в нем таких принципов, как: комплексность, то есть нацеленность на все стороны общественного развития, а не только на экономику; долговременность, то есть расчет на многолетнее действие и на получаемый не в скором времени глубинный эффект; сопряженность с глобальной государственной стратегией общественного развития и такими составляющими (помимо экономической стратегии), как социальной, политической, оборонной стратегиями; принцип дифференциации социальной, экономической, технической и экологической политики в зависимости от природно-климатических, экономико-географических, медико-биологических, экологических и геополитических факторов.
Полагаю, что эти дополнительные принципы также подлежат закреплению в законе.
Необходимость законодательной корректировки основ государственной лсеверной политики╗ вытекает из следующего:
1) из остроты ситуации Ц традиционные формы поддержки либо недостаточны, либо отсутствуют. Например, нет федерального законодательного акта лО порядке ликвидации населенных пунктов╗, а проблема умирающих поселков и городов Ц общая для северов, в том числе и для Сахалинской области;
2) ряд механизмов лсеверной╗ политики настолько груб, что становится вредным. Например, необходимо разрешить (ныне недопускаемое) использование средств на переселение населения не только в несеверные районы страны, но в более благоприятные районы Севера, сочетая личные интересы переселенцев и геополитические интересы страны в противодействии демографическому наступлению сопредельных государств;
3) наблюдается расхождение между законодательными актами и актами исполнительной власти. Так, по смыслу статьи 8 базового закона, статей 4, 7 Закона лО гарантиях и компенсациях ...╗ работникам организаций всех форм собственности государственные гарантии должны предоставлять государственные бюджеты. Не взирая на эти нормы, Правительство считает, что покрытие затрат внебюджетных организаций по компенсации работникам удорожания жизни на Севере будет производиться за счет отнесения затрат на себестоимость продукции этих организаций (п.2 раздела 4 Концепции Правительства). Нет нужды доказывать, что реализуется не закон, а постановление Правительства.
Одним из элементов государственной поддержки лсеверов╗, провозглашено формирование специальных внебюджетных фондов за счет части платежей за право пользования невозобновляемыми природными ресурсами для создания условий жизнедеятельности последующих поколений после истощения этих ресурсов (см. ст.4 базового закона). За 8 лет действия закона общероссийские фонды так и не созданы, а создание региональных внебюджетных фондов стало преследоваться по закону. Так, внебюджетный фонд Сахалинской области в 2003 году прекратил существование по заявлению прокурора и решению областного суда, а так называемый лФонд поколений╗, включенный в состав областного бюджета, по определению лишился функции накопления.
Государственная власть должна определиться: или закон нереалистичен, либо следует призвать к порядку одну из своих ветвей Ц в данном случае Ц исполнительную. Дисбалансы закона и подзаконных постановлений, слова и дела должны быть устранены.
Для выравнивания условий жизни регионам остро необходимы федеральные социальные стандарты. Хотя это стратегический вопрос, их принятие затягивается на 10 лет. Более важным и срочным признано объединение ряда лсеверных╗ субъектов (округов с областями Ц Коми-Пермяцкого АО с Пермской областью и т.д.), что позволяет переложить бремя выравнивания уровня жизни на соседние, более сильные регионы.
Одной из организационных форм контрольной деятельности Государственной Думы являются парламентские слушания. Но тематику их желательно сузить до реалистичных размеров, назвав их не очередными слушаниями об общей политике государства лна северах╗, а слушаниями лО ходе исполнения законодательства о Крайнем Севере и приравненных к нему местностях╗. Это сразу позволит оценить действия исполнительной власти и внести предложения по совершенствованию законодательного регулирования.
Главная задача парламентских слушаний Ц воплощение рекомендаций в жизнь. Достижимо ли это применительно к Государственной Думе? Вряд ли, так как не более 7-8 процентов депутатов (пропорционально численности населения лсеверов╗) заинтересован в лоббировании северных вопросов, а для принятия решений требуются не менее половины голосов. В Совете Федерации Федерального Собрания 54 сенатора от лсеверов╗, то есть 30 процентов от состава Палаты. Но роль верхней палаты в законотворчестве невелика. Правительство, которое планомерно ведет работу по лобезлюживанию╗ российских северов и экономики на них, пользуется поддержкой партии лЕдиная Россия╗ и разделить этих лсиамских близнецов╗ и их политику в данном вопросе трудно.
Кто же остается? Остается гарант Конституции Президент России, остаются 27 субъектов Российской Федерации, имеющих в своем составе лсевера╗. Наконец, остается самое главное Ц население наших регионов, которое пока живет в дискомфорте, настоятельно требует от властей всех уровней внятной, последовательной и гуманистической политики в деле обеспечения достойного и неснижаемого уровня жизни.
С.Пономарев,
депутат Сахалинской областной Думы
27 апреля 2004 года