Доклад С.А.Пономарева
на общественных слушаниях
«О практике применения
законодательства
об административной
ответственности
Сахалинской области»
25.04.2006
О практике применения законодательства
об административной
ответственности Сахалинской области
Принятый 30 декабря 2001 года Федеральный закон № 196 ввел с 1 июля 2002 года в действие Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Это серьезно помогло разграничению совместной компетенции федерального и регионального законодательства в сфере административного и административно-процессуального законодательства, предусмотренной пунктом «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации. Открылись перспективы для устойчивого нормотворчества на региональном уровне и 18 марта 2004 года Сахалинская областная Дума третьего созыва приняла внесенный депутатами, членами постоянной комиссии по законности, законодательству и внешним связям (Алборов П.М., Иванова С.В., Пономарев С.А.). Закон Сахалинской области «Об административных правонарушениях в Сахалинской области», который 29 марта 2004 года был подписан губернатором Сахалинской области под № 490 и 3 апреля того же года был официально опубликован в № 74-75 газеты «Губернские ведомости».
Вступал этот Закон в силу постепенно. Часть норм вступила в действие через 30 дней после опубликования, а нормы части 3 статьи 36, подпункта 2 части 2 статьи 38, регламентирующие деятельность административных комиссий, вступили согласно статьи 41 закона № 490 через 30 дней после вступления в силу Закона Сахалинской области «Об административных комиссиях». Закон об этих комиссиях был принят областной Думой 22 апреля 2004 года под № 500, подписан губернатором и после официального опубликования в газете «Губернские ведомости» 12 мая 2004 года вступил в силу.
Таким образом, в мае 2004 года областная законодательная база в этой сфере была сформирована.
Видя, однако, что статья 43 Закона Сахалинской области «Об административных правонарушениях в Сахалинской области», обязывающая губернатора области и органы местного самоуправления в течение месяца после опубликования привести свои нормативные акты в соответствие с Законом, не выполняется, Сахалинская областная Дума по инициативе комиссии по законности приняла 24 июня 2004 года постановление № 9/12/289-3 «О мерах по реализации Закона Сахалинской области «Об административных правонарушениях в Сахалинской области».
Этим постановлением предлагалось исполнительной власти области определить:
- во-первых, органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренные статьями 7 (за нарушения законодательства в области лекарственного обеспечения), 24 (нарушение правил пользования библиотеками), 26 (несоблюдение норм, реализующих порядок функционирования физкультурных сооружений);
- во-вторых, установить перечень должностных лиц этих органов, уполномоченных на составление протоколов;
- в-третьих, определить орган, ответственный за исполнение Закона, сбор информации о его реализации, внесение предложений по совершенствованию.
Последнее, увы, не сделано до сих пор.
Органам местного самоуправления было предложено
активизировать работу по созданию административных комиссий и установлению перечней
должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы.
Там, где была заинтересованность в наведении общественного
порядка, работа была проведена еще до принятия постановления Думы от 24 июня
2004 года. Так, в Южно-Сахалинске постановление мэра № 1114 было принято уже 16
июня 2004 года (опубликовано в газете «Южно-Сахалинск сегодня» № 42 от 3 июля
2004 г.). 20 мая 2004 года создали административную комиссию в МО «Холмский
район», в МО Углегорский район» - только 7 сентября 2004 года, МО
«Северо-Курильский район» – 11 февраля 2005 года, а в Ногликском районе только
через год – 19 мая 2005 года. В МО «Курильский район» административная комиссия
не работает до сих пор.
Этим же постановлением областной Думы от 24.06.2004 было
предложено копии актов об образовании административных комиссий направить в
областную Думу до 01.09.2004, а
начальникам областных управлений территориальной и транспортной милиции
установить и опубликовать перечни должностных лиц милиции общественной
безопасности, уполномоченных на процессуальную фиксацию административных
правонарушений.
6 сентября 2004 года своим распоряжением «Об органах
исполнительной власти Сахалинской области и должностных лицах этих органов,
уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях» № 499-ра губернатор Сахалинской области
И.П.Малахов определил органы исполнительной власти, уполномоченные
рассматривать дела об административных правонарушениях. Департамент
здравоохранения Сахалинской области уполномочен рассматривать дела об административных
правонарушениях, предусмотренных статьей 7 (нарушение законодательства в
области лекарственного обеспечения населения Сахалинской области), управление
культуры Сахалинской области – предусмотренных статьей 24 (нарушение правил
пользования библиотеками) комитет по
физической культуре и спорту Сахалинской области – предусмотренных статьей 26 (несоблюдение правил и норм,
регулирующих порядок функционирования физкультурно-оздоровительных, спортивных
и спортивно-технических сооружений, находящихся в государственной собственности
Сахалинской области или муниципальной собственности).
Осенью 2004 года истекли полномочия областной Думы 3 созыва,
а в Думе 4 созыва, избранной 22 октября 2004 года, комиссия по законности и
законодательству оказалась ненужной. На некоторое время преемственность в этой
сфере работы законодательного органа оказалась прерванной.
Перечни должностных лиц, уполномоченных на составление
протоколов об административных правонарушениях, утверждались в муниципальных
образованиях еще с большим опозданием, чем создавались административные
комиссии. Только 31 декабря 2004 года
перечень утвердили в Углегорске, 14 января 2005 года – в Тымовске, 21 февраля
2005 года – в Корсакове, 14 июля 2005 года – в Ногликах, 27 декабря 2005 года –
в Томари.
Трудно сказать, что за этим стоит: или это общее непонимание
института административной ответственности как метода управления, либо
ошибочная надежда на то, что любые вопросы в этой сфере можно закрыть с помощью
милиции общественной безопасности.
Несколько слов о названных перечнях должностных лиц.
В муниципальных образованиях Смирныховский, Тымовский,
Холмский районы перечни почему-то носят поименный характер. В связи с
естественным движением кадров возникает необходимость внесения соответствующих
изменений в эти перечни. В Холмске уже три раза были вынуждены менять состав
перечня названных должностных лиц.
Следует понять, что предоставление права составлять
протоколы и возлагать соответствующие
обязанности носит не персональный, а должностной характер. Право
предоставляется не Ткаченко О.В., а просто безличному первому вице-мэру МО
«Тымовский район», не Новодворскому А.А., а просто начальнику юридического
отдела администрации МО «Тымовский район», не специалисту I
категории Парфеновой, а специалистам отдела архитектуры и градостроительства
администрации МО «Холмский район».
Еще одно замечание по кругу уполномоченных лиц. В
Смирныховском районе всего 6 человек, или, по сути, 2 категории лиц, имеют
право на составление протоколов. Это глава муниципального образования Бабий
В.Б. и главы администрации села Первомайск Рытикова Н.И., пос. Смирных –
Давыдова Г.С., с. Онор – Другалева Е.Г., с. Буюклы – Южакова Л.Ю., и.о.главы
администрации с. Пильво – Новоглядова Г.В. Представьте себе картину, как глава
администрации поселка Смирных ходит и лично составляет протоколы на владельца
каждой собаки, на каждую неуставную помойку. Результат такого подхода очевиден.
В Смирныховском районе в 2005 году уполномоченными должностными лицами и
членами административной комиссии составлено всего 13 протоколов об
административных правонарушениях, т.е. по одному в месяц на весь район.
Совсем по-другому и, думается, правильно поступили в МО
«Поронайский район». Там не две, а двадцать категорий должностных лиц
уполномочены на составление протоколов. Очень важно, что среди них не только
начальники отделов и управлений администрации, их заместители, но и специалисты
этих отделов, специалисты администраций сел и сельских округов, начальники и
мастера ЖЭУ, даже специалисты лесхоза и заповедника «Поронайский». Цены бы не
было этой армии уполномоченных, если бы она еще и работала. За 2005 год было
составлено всего 18 протоколов, то есть почти столько же, сколько в п. Смирных.
Очень
интересен опыт г. Корсаков. Так, в Положение об административной комиссии
внесена норма о том, что «для замещения отсутствующих членов комиссий (в
случаях болезни, отпуска, командировки и т.д.) постановлением главы
муниципального образования создается резервный состав комиссии».
Проблемным является вопрос, могут ли органы местного самоуправления уполномочивать должностных лиц областных или федеральных органов, действующих на территории муниципального образования, с их согласия уполномочивать на составление протоколов за правонарушения, предусмотренные Законом области. Исходя из принципа единства исполнительной власти в государстве с учетом того, что это не возлагаемая на них обязанность, а лишь предоставляемое право, причем получаемое ими добровольно, иногда по собственной инициативе, а иногда по инициативе вышестоящего органа, - думаю, что это возможно. Однако этот вопрос следует более четко прописать в Федеральном законе (часть 6 статьи 28.3 КоАП РФ).
О бланках протоколов и постановлений, применяемых
в административной практике
Правильно
поступили те органы местного самоуправления, которые разработали и утвердили
образцы адаптированных к местным условиям процессуальных бланков. Хороший
пример демонстрирует МО «Холмский район», где достаточно качественный бланк
протокола и интересный бланк постановления административной комиссии. Указаны
финансовые реквизиты для оплаты штрафа, порядок платежа и обжалования, срок
вступления постановления в силу, предложение о направлении копии квитанции об
уплате штрафа ответственному секретарю административной комиссии, его кабинет и
телефон. Такой опыт стоит поощрять и распространять.
Какие рекомендации в этой
сфере следует дать?
Круг, а главное
уровень должностных лиц должен быть максимально приближен к текущей жизни, к
среде, в которой совершаются правонарушения. Специалист отдела администрации,
мастер, техник ЖЭУ, участковый инспектор милиции – вот основная рабочая
категория, которая должна иметь всю полноту соответствующих прав.
Областное законодательство об административных
правонарушениях при его правильном применении способно оказать позитивное
воздействие на решение значительной части вопросов местного значения,
находящихся в ведении муниципальных образований. Важнейшие из них: охрана
общественного порядка и общественной безопасности, жилищно-коммунальное
хозяйство и благоустройство территорий, обеспечение населения нормальными
условиями для торговли, общественного питания.
На момент принятия, в так называемой «особенной части»
Закона Сахалинской области № 490 было 29 статей (с 4 по 33), предусматривающих
административную ответственность почти за 150 составов административных
правонарушений, в том числе:
- 12 составов в
области охраны семьи, материнства, детства и защиты прав граждан (глава 2);
- 40 составов,
посягающих на здоровье населения и окружающую природную среду (глава 3);
- 39 составов в
области жилищно-коммунального хозяйства и общественного благоустройства (глава
4);
- 26 составов в
области охраны объектов культуры Сахалинской области (глава 5);
- 29 составов в
области установленного порядка управления и общественного порядка (глава 6);
- итого 146 составов административных
правонарушений.
В 2004 году в Закон внесено два дополнения, в 2005 – пять.
Введена ответственность за нарушение порядка предоставления торговых мест (ст.
13-1 Закона Сахалинской области от 01.12.2005 № 84-ЗО); за сбыт гражданами
крепких спиртных напитков домашней выработки – ст. 13-2; за сбыт гражданами
вина домашней выработки – ст. 13-3 (обе статьи введены Законом Сахалинской
области от 22.12.2005 № 102-ЗО).
В 2,5 раза (с 5
– 10 МРОТ до 10 – 25 МРОТ) увеличена административная ответственность
индивидуальных предпринимателей за торговлю, оказание бытовых услуг и услуг
общественного питания в неустановленных местах, а должностных лиц за то же
правонарушение – в 2,5-3 раза (с 10 – 15 МРОТ до 25 – 50 МРОТ), юридических лиц
за те же действия – в 2-3 раза (с 15 – 45 МРОТ до 50 – 100 МРОТ) (Закон
Сахалинской области от 01.12.2005 № 84-ЗСО).
Увеличился размер штрафа за вырубку деревьев и повреждение
зеленых насаждений: на граждан – в 1,5-2 раза (с 5 – 10 МРОТ до 10 – 15 МРОТ),
на должностных лиц – в 1,5-2 раза (с 10 – 20 МРОТ до 20 – 30 МРОТ).
Впервые введена
административная ответственность юридических лиц за это же правонарушение (от
200 до 300 МРОТ), при повторном правонарушении – от 300 до 400 МРОТ (Закон
Сахалинской области № 564 от 29.12.2004). Тем же Законом области № 564 от
29.12.2004 введена в статью 19 ответственность за движение транспортных средств
по газонам.
Летом 2005 года
введена ответственность за нарушение покоя и тишины в ночное время (ст. 32-1
Закона Сахалинской области от 11.07.2005 № 50-ЗО).
Ряд законопроектов и в настоящее время находятся на
различных стадиях законотворческого процесса в областной Думе. Они либо приняты
в первом чтении, либо уже направлены на подпись губернатору.
Все изменения в законе не умозрительны, а выросли из
потребностей практики по предложениям заинтересованных лиц и органов.
Как же применяется наше законодательство, эти достижения
коллективного разума, совместных материальных, интеллектуальных и волевых
усилий?
За 2005 год в области выявлено 1835 правонарушений,
ответственность за которые предусмотрена областным Законом.
Много это или
мало? Чтобы ответить на этот вопрос, давайте сначала зададимся цепочкой других.
Сразу ли человек совершает преступление – кражу,
хулиганство, убийство? Или сначала этому предшествует череда предкриминальных
отношений в школе, в быту?
Чего в реальной жизни
больше, а соответственно, больше в общей структуре правонарушений – наиболее
общественно опасных, которые называются преступлениями? Или общественно
вредных, называемых административными проступками?
Каждый, наверное, скажет, что обычно (конечно, есть исключения) преступлениям предшествует череда проступков, что многие люди совершают проступки, но не переходят преступную грань, что, конечно, число случаев умышленного убийства должно быть в сотни раз меньше числа случаев нарушений правил, например, благоустройства. Но по собранной нами статистике, в Сахалинской области все не так. У нас в области в прошлом (2005) году зарегистрировано 14592 преступлений, а административных проступков за нарушение областного законодательства почти в 8 раз меньше (1852). Милиция зарегистрировала 204 умышленных убийства и всего 167 случаев нарушения правил благоустройства. Сейчас в каждом муниципальном образовании число составленных протоколов многократно меньше числа зарегистрированных преступлений. Наихудшее соотношение в Поронайском (43 раза), Смирныховском (20,9 раз), Углегорском (17,7 раз), Ногликском (17,3 раз) районах, а наилучшее – в Долинском (3,6 раза) и Охинском (3,7 раза) районах. Фактически речь идет о показателе интенсивности социальной профилактики, т.к., несомненно, что привлечение к административной ответственности является способом борьбы с преступностью. Образно говоря, бороться с террористом необходимо начинать не тогда, когда он угнал самолет, а уже тогда, когда он бросил окурок мимо урны.
|
Муниципальное образование |
Количество протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законодательством
Сахалинской области (за 2005 г.) |
Количество зарегистрированных преступлений (за 2005 г.) |
Количество раз, в которые число преступлений
превышает число административных правонарушений |
|
1 |
2 |
3 |
4 |
|
МО
«Александровск-Сахалинский район» |
22 |
290 |
13,2 |
|
МО
«Анивский район» |
78 |
357 |
4,58 |
|
МО
«Долинский район» |
131 |
466 |
3,56 |
|
МО
«Корсаковский район» |
132 |
1511 |
11,45 |
|
МО
«Курильский район» |
4 |
62 |
15,5 |
|
МО
«Макаровский район» |
19 |
275 |
14,5 |
|
МО
«Невельский район» |
77 |
604 |
7,84 |
|
МО
«Ногликский район» |
18 |
311 |
17,28 |
|
МО
«Охинский район» |
163 |
610 |
3,74 |
|
МО
«Поронайский район» |
18 |
775 |
43,06 |
|
МО
«Северо-Курильский район» |
2 |
17 |
8,5 |
|
МО
«Смирныховский район» |
13 |
271 |
20,85 |
|
МО
«Томаринский район» |
46 |
221 |
4,8 |
|
МО
«Тымовский район» |
24 |
287 |
11,96 |
|
МО
«Углегорский район» |
32 |
566 |
17,69 |
|
МО
«Холмский район |
193 |
931 |
4,82 |
|
МО
«Южно-Курильский район» |
11 |
163 |
14,82 |
|
МО
«Город Южно-Сахалинск» |
851 |
6875 |
8,08 |
|
Всего по области |
1852 |
14592 |
7,88 |
Конечно, милиция
проводит большую работу по применению
федерального административного законодательства. Одних только
правонарушений в области дорожного движения за 2005 год выявлено в области
134707. Но как только автомашина съехала с дороги, поехала по газону либо
остановилась на этом газоне, сминая зелень и разнося грязь, либо упорно стоит
во дворе, мешая уборке его от снега и вывозу отходов, - наша милиция за ней
смотреть перестаёт, а наши жилищно-коммунальные службы и не начинают.
В 2005 году по
статье 19 областного Закона за нарушение вышеуказанных правил содержания
транспортных средств милиция составила на всю область только 318 протоколов.
Почувствуйте разницу: 134707 и 318! Разница в 423 раза…
Выделяются с
лучшей стороны по объему административной практики Долинск, Корсаков, Оха,
Холмск и Южно-Сахалинск. Но и у них резервы громадны и работу в этой сфере
следует увеличить многократно.
Видимо,
Поронайск уже образцовый город, раз за год в нем составлен один протокол за
нарушение правил благоустройства.
Можно подумать,
что в Южно-Сахалинске в 9 раз меньше выгуливают собак без присмотра, без
намордников или на детских площадках, чем в Охе. В Южно-Сахалинске за год
составлено всего 11 протоколов по статье 9 областного Закона (нарушение правил
содержания кошек и собак), а в Охе – 100. Более того, если посмотреть поглубже,
то выясняется, что собаки в Южно-Сахалинске водятся на территории только двух
ЖЭУ из пятнадцати. Чудеса, да и только! А в МО «Александровск-Сахалинский
район» все собаки и их владельцы настолько законопослушны, что за год не было
составлено ни одного протокола.
В области не
применяются меры ответственности за неисполнение решений органов опеки и
попечительства (статья 4 областного Закона); за нарушение законодательства в
области лекарственного обеспечения населения (статья 7); нарушение
законодательства в области обеспечения населения питьевой водой (статья 8); за
нарушение установленного порядка отвода и использования земель (статья 12); за
непринятие оперативных мер по устранению аварий (статья 14 областного Закона №
490); за складирование материалов, тары и товаров на закрепленной территории с
нарушением установленных органами местного самоуправления требований (статья
15). Не надо ждать федерального санитарного врача. Пусть конторы ЖКХ и отделы
торговли местных администраций вместе выходят в рейды хотя бы раз в квартал,
фиксируют, как разбросана тара у ларьков и магазинов и составляют
протоколы: на продавца – до трех МРОТ,
на завмага - до 10 МРОТ, на юридическое лицо – до 100 МРОТ. Что мешает?
Непонятно,
почему не применяется ответственность по ст. 17 областного Закона за нарушение
правил содержания дождеприемных и смотровых колодцев водосточной сети, за
нарушение требований по использованию и охране объектов культурного наследия
(статья 22), за нарушение правил пользования библиотеками (статья 24 Закона).
Да и по многим другим составам случаи привлечения к ответственности по сути
единичны.
Получив
протоколы об административных правонарушениях, административные комиссии 3% дел
прекращают, в 12% случаев ограничиваются предупреждением, а в 85% случаев
штрафуют нарушителей. За 2005 год в области оштрафовано по областному Закону
1545 физических, должностных и юридических лиц. Мало того, что это крайне мало
(простите за каламбур), но 56% суммы наложенных штрафов не взыскивается. Таким
образом, больше половины выявленных правонарушений остаются безнаказанными, а
местные бюджеты не получают причитающиеся им средства, т.к. согласно Бюджетному
Кодексу РФ административные штрафы подлежат зачислению именно в местные
бюджеты.
В Холмске не
взыскивается 88% административных штрафов, в Александровске –84%, в Корсакове –
77%, в Невельске – 75%. Следует отметить положительную работу в Тымовском,
Поронайском, Южно-Курильском, Северо-Курильском районах. Там все наложенные
штрафы нарушителями уплачены.
В работе по взысканию штрафов я бы выделил два ориентира.
Во-первых, количество
наложенных штрафов, должно совпадать с количеством взысканий. Это реальная
задача, так как субъекты правонарушений обычно не заезжие транзитники, которых
трудно искать, а постоянные жители муниципального образования.
Во-вторых, сумма взыскиваемых штрафов всегда должна окупать затраты на содержание административных комиссий. Сейчас областной бюджет несет значительные затраты на содержание административных комиссий, которые могут быть покрыты, но, к сожалению, не покрываются.
|
Муниципальное образование |
Затраты на содержание адм. комиссий (в руб.) |
Количество взысканных штрафов (в руб.) |
Доля суммы взысканных штрафов к затратам на содержание адм. комиссий(в%) |
|
МО
«Александровск-Сахалинский район» |
113000 |
2000 |
2% |
|
МО «Анивский район» |
262300 |
31700 |
12% |
|
МО
«Корсаковский район» |
60740 |
21900 |
36% |
|
МО «Макаровский район» |
92100 |
5800 |
6% |
|
МО «Невельский район» |
301000 |
9200 |
3% |
|
МО «Поронайский район» |
186800 |
6600 |
3% |
|
МО «Смирныховский район» |
151000 |
3200 |
2% |
|
МО «Тымовский район» |
156800 |
14500 |
9% |
|
МО «Углегорский район» |
196045 |
8100 |
4% |
|
МО «Северо-Курильский
район» |
17700 |
1000 |
5% |
|
МО «Холмский район» |
301000 |
13200 |
4% |
|
МО «город Южно-Сахалинск» |
301000 |
359900 |
120% |
|
Всего по области |
4331000 |
638400 |
14,7% |
Всего затраты областного бюджета на финансирование административных комиссий в муниципальных образованиях области составили 4 миллиона 331 тыс. рублей, а сумма взысканных штрафов составила 638400 рублей, то есть 8,5%. Единственный город, где существование административных комиссий экономически оправдано – это Южно-Сахалинск.
Роль администрации
Сахалинской области в контроле за делегированными полномочиями
31 октября 2005
года я обратился к губернатору области с письмом (исх.№ СП-1265), в котором
просил возложить контрольную функцию за деятельностью административных комиссий
на одно из подразделений администрации области, так как деятельность комиссий
на областном уровне не контролируется, соответствующая статистика о нарушениях
и принятых мерах не анализируется, корректировки деятельности комиссий не
ведется.
16 ноября 2005
года письмом № 3-4413 и.о. губернатора Сахалинской области В.Нагорный сообщил,
что органом, контролирующим целевое расходование передаваемых вместе с государственными
полномочиями финансовых и материальных средств, будет являться Главное
финансовое управление Сахалинской области, причем только после внесения
изменений в Закон Сахалинской области «Об административных комиссиях».
На следующий
день (17 ноября 2005 года) Сахалинская областная Дума такие изменения внесла
путем принятия внесенного мной закона «О внесении изменений в Закон Сахалинской
области «Об административных комиссиях в Сахалинской области». 1 декабря 2005
года его под № 85-30 подписал губернатор, а 6 декабря 2005 он был опубликован в
№ 231 газеты «Губернские ведомости».
В частности, в
базовый Закон внесена статья 10 4 «Права и обязанности органов государственной власти области при
осуществлении органами местного самоуправления государственных полномочий».
Вот ее текст:
«1. Органы государственной власти Сахалинской области при
осуществлении органами местного самоуправления государственных полномочий
вправе:
1) осуществлять контроль за осуществлением органами местного
самоуправления государственных полномочий, а также (т.е.
помимо того, кроме того – С.П.) за использованием предоставленных на эти
цели финансовых средств и материальных ресурсов;
2) давать письменные предписания по устранению нарушений,
допущенных органами местного самоуправления или должностными лицами местного
самоуправления в ходе осуществления государственных полномочий;
3) координировать деятельность органов местного
самоуправления по вопросам осуществления государственных полномочий;
4) запрашивать информацию, материалы и документы, связанные
с осуществлением государственных полномочий;
5) оказывать консультативную и методическую помощь.
2. Органы государственной власти Сахалинской области при
осуществлении органами местного самоуправления государственных полномочий
обязаны:
1) обеспечивать органы местного самоуправления финансовыми
средствами;
2) рассматривать предложения органов местного самоуправления
и должностных лиц местного самоуправления по вопросам осуществления
государственных полномочий;
3) предоставлять органам местного самоуправления по их
запросам информацию и материалы по вопросам осуществления государственных
полномочий.»
Казалось бы все ясно. Кроме того, в
новой статье 10-7 того же
закона указано, что органы местного самоуправления представляют в администрацию
Сахалинской области ежемесячные, ежеквартальные и годовые отчеты: во-первых (и
это главное!), о ходе осуществления государственных полномочий;
во-вторых, о расходовании финансовых средств, полученных на эти цели. К
сожалению, на практике все свелось только к одному – к финансовому отчету перед главным финуправлением области.
Одним из оснований для содержательного
контроля за реализацией государственных полномочий в сфере административной
юстиции является необходимость оценивать, исполняются ли переданные
государственные полномочия, так как неисполнение либо ненадлежащее исполнение
органами местного самоуправления государственных полномочий является основанием
для их прекращения (пункт 2 части 1 статьи 10-8 Закона Сахалинской области №
500 «Об административных комиссиях).
Прокуратура Сахалинской области
разделила эту точку зрения, указав, что государственный контроль за
деятельностью административных комиссий не ограничивается только функцией
финансового контроля, а также сообщив, что губернатору области было предложено
вернуться к определению органа исполнительной власти области, уполномоченного
осуществлять госконтроль за деятельностью административных комиссий (письмо №
7-37-05 от 19.12.2005).
В ответе от 17.01.2006 № 11-139 на мое
обращение руководитель аппарата администрации области Касьянов А.П. и в ответах
на имя прокурора области от 29.12.2005 № 1-5206 и от 7.02.2006 № 1-526 уже сам
губернатор области заняли внешне двойственную позицию. Они обратили внимание,
что, с одной стороны, по Федеральному закону № ФЗ-131 от 06.10.2003,
вступившему в силу с 1 января 2006 года, в законе субъекта должно содержаться
наименование органа, контролирующего осуществление органами местного
самоуправления переданных полномочий. С другой стороны, в Законе области «Об изменениях
в закон Сахалинской области «Об административных комиссиях», подписанном без
возражений самим губернатором незадолго до дачи вышеназванных ответов
(01.12.2005), именно администрации области предоставлялось право уполномочить
какой-либо орган на проведение контроля. Но в статье 31 Устава области
-14.10.2005 также подписанном губернатором, право определения полномочий
исполнительной власти передано от администрации области самому губернатору.
Казалось бы, при желании коллизия исправима. Сам губернатор мог бы выбрать
необходимый орган для контроля и направить в Думу законопроект о
соответствующей поправке к статье 11 Закона области «Об административных
комиссиях». Оказалось, однако, что именно губернатор счел, что Главное
финансовое управление обладает всеми контрольными функциями за переданными
органам местного самоуправления полномочиями и принятие дополнительного
нормативного правового акта губернатора не требуется.
Таким
образом, получилось, что консультативную и методическую помощь в административной
практике органам местного самоуправления должно оказывать Главное финансовое
управление Сахалинской области. Сомнительно, что это входит в его обязанности,
что в управлении для этого есть специалисты и что фактически Главное финансовое
управление будет осуществлять этот контроль.
Раз в
администрации области некому координировать переданные государственные
полномочия этим пришлось заниматься авторам закона. В процессе сбора информации
нам показалось интересной статистика, представленная Управлением внутренних дел
Сахалинской области.
Так, согласно письма заместителя начальника
УВД Сахалинской области А.М.Ларина от 10.03.2006 № 63/451 за 2005 год органами
внутренних дел выявлено 1700 административных правонарушений, ответственность
за которые предусмотрена законодательством области. Но вот протоколов за эти
правонарушения составлено всего 1411. Получается, что в 289 случаях милиция
правонарушения не документировала и отпустила правонарушителей безнаказанными.
Более того, не имея собственных полномочий по наложению штрафов или вынесению
предупреждений по данной категории дел, органы внутренних дел должны были все
составленные протоколы направить по подведомственности. Но из 1411 составленных
протоколов передано по подведомственности почему-то всего 967. Еще 444
нарушителя остались безнаказанными. Таким образом, 43 % правонарушителей по
области уходит от ответственности. Не многовато ли?
Какие же выводы
следует сделать, подводя итог сказанному?
1. В ряде
муниципальных образований необходимо серьезно расширить круг должностных лиц,
уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях.
2. Губернатору
Сахалинской области следует утвердить образцы типовых бланков. В каждом
муниципальном образовании необходимо утвердить образцы применяемых бланков
протоколов и постановлений об административных правонарушениях.
3. Главам
муниципальных образований, мэрам, представительным органам местного
самоуправления следует ознакомиться с практикой применения закона «Об
административных правонарушениях в Сахалинской области» от 29.03.2004 № 490,
выработать систему мер активизации этой деятельности, участия в ней большинства
сотрудников соответствующих администраций, учебы, сбора и анализа данных об
административной практике, контроля в этой сфере.
4. Необходимо
избрать количественные ориентиры в работе по административной практике:
4.1. Число
протоколов об административных правонарушениях должно быть больше числа
преступлений, зарегистрированных на территории муниципальных образований.
4.2. Следует добиваться полной уплаты наложенных штрафов. Суммы взысканных штрафов не должны быть меньше затрат областного бюджета на содержание административной комиссии того или иного муниципального образования.
5. Губернатору
Сахалинской области необходимо:
5.1. Определить
орган государственного контроля за реализацией закона Сахалинской области «Об
административных правонарушениях в Сахалинской области» от 29.03.2004 № 490 и
закона Сахалинской области «Об административных комиссиях в Сахалинской
области» от 30.04.2004 № 500.
5.2. Издать и
распространить достаточным тиражом среди сотрудников милиции общественной
безопасности, должностных лиц, уполномоченных органами местного самоуправления
и руководителями органов исполнительной власти Сахалинской области на
составление протоколов об административных правонарушениях брошюру
(методическое пособие), включающую:
а) правовые акты
Сахалинской области в этой сфере (закон Сахалинской области «Об
административных правонарушениях в Сахалинской области» от 29.03.2004 № 490,
закон Сахалинской области «Об
административных комиссиях в Сахалинской области» от 30.04.2004 № 500, закон
Сахалинской области «О комиссиях по делам о несовершеннолетних и защите их прав
в Сахалинской области» от 20.12.2004 № 556, распоряжение губернатора от
06.09.2004 № 499-ра).
б) типовые
бланки протокола об административных правонарушениях и постановления.
в) данные о
ежегодном финансировании административных комиссий.
г) данные об
административных комиссиях муниципальных образований (месторасположение,
телефоны, фамилии руководителей, время заседаний).
д) перечни лиц,
уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях.
5.3. В ежегодных
докладах о социально-экономическом развитии Сахалинской области учитывать
данные о совершенных административных правонарушениях.
6. Начальникам
управлений территориальной и транспортной милиции пересмотреть отношение к
административной практике. Не считать применение мер административной
ответственности, установленных в Сахалинской области, второстепенным делом по
отношению к мерам, применяемым в соответствии с федеральным законом (КоАП РФ).
7. Предложить
губернатору Сахалинской области совместно с Сахалинской областной Думой
ежегодно, начиная с 2007 года проводить расширенные семинары-совещания «О
практике применения закона Сахалинской области «Об административной
ответственности в Сахалинской области» от 09.03.2004 № 490».
8. Сахалинской
областной Думе:
8.1. совместно с
органом, уполномоченным губернатором Сахалинской области, анализировать
практику применения закона и своевременно вносить изменения, совершенствующие
закон.
8.2. Установить административную ответственность за неуплату наложенного административного штрафа в установленный законом срок.
8.3. Обобщить предложения, внесенные на данных слушаниях, рассмотреть и утвердить на пленарном заседании областной Думы Рекомендации настоящих слушаний и направить материалы слушаний заинтересованным лицам и организациям для принятия мер.
депутат Сахалинской
областной Думы С.А.Пономарев
25.04.2006