Глухослепонемота московских медведей
Сложилась парадоксальная ситуация – если гражданин обратится в государственный орган, то в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ это обращение будет обязательно рассмотрено, и на него обязательно будет дан ответ (согласно статей 9, 10 данного закона).
А вот обязанности отвечать на обращение законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации федеральный законодатель даже на государственные органы – не возлагает.
Сахалинская областная Дума за последние полтора года (2007-2008 гг.) приняла 11 обращений к Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации по общегосударственным вопросам (15.02.2007 – о дополнительном лекарственном обеспечении; 15.02.2007 – о сохранении системы лицензирования проектной, строительной и инженерно-изыскательной деятельности; 19.04.2007 – о волоките с установлением Дня Победы над милитаристской Японией; 19.04.2007 – о районировании «Севера России»; 04.06.2007 – о внесении изменений и дополнений в Правила рыболовства для Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна; 28.06.2007 – о необходимости совершенствования федерального законодательства в части пенсионного обеспечения граждан; 15.11.2007 – о необходимости включения в трудовой стаж периодов получения профессионального образования по очной форме обучения; 29.11.2007 – о пересмотре порядка рассмотрения законопроектов в Правительстве Российской Федерации и Государственной Думе; 21.02.2008 – о необходимости увеличения периода выплаты ежемесячного пособия по уходу за ребенком; 06.06.2008 – об отмене ограничений продолжительности выплаты пособия по временной нетрудоспособности на период ухода за больным ребенком; 15.05.2008 - о лекарственном обеспечении отдельных категорий граждан). Назовите среди перечисленных неактуальные темы! Но на 10 обращений ответов из Государственной Думы вообще не поступило.
В Государственной Думе прежнего четвертого созыва (до 2008 года) все комитеты возглавлялись членами партии «Единая Россия», а в новом созыве – почти все. Именно в комитеты Государственной Думы (в основном) направлялись председателем Государственной Думы Б.В.Грызловым (руководителем думских единороссов) наши обращения, поэтому именно единороссы ответственны за пренебрежение взаимодействием с представительными органами регионального уровня.
Можно назвать поименно председателей комитетов - тех, кто не стал отвечать на наши обращения. Это Т.В.Яковлева – комитет по охране здоровья, М.Л.Шаккум – комитет по промышленности, строительству и наукоемким технологиям, В.С.Мокрый – комитет по вопросам местного самоуправления, В.М.Заварзин – комитет по обороне, В.Н.Пивненко – комитет по проблемам Севера и Дальнего Востока, А.К.Исаев – комитет по труду и социальной политике (четырежды).
Возглавляет непочетный список главный думский единоросс – Б.В.Грызлов. Обращение Сахалинской областной Думы от 29.11.2007 года, в котором предлагалось пересмотреть порядок рассмотрения законопроектов в Государственной Думе, в секретариате председателя Государственной Думы просто списали в дело. Чего уж ждать от подчиненных однопартийцев?
Насколько мы знаем из бесед с коллегами из региональных законодательных собраний такое отношение не только к обращениям с Сахалина, но и вообще ко всем обращениям с мест.
Очевидно, что существует общественно значимая проблема, и соответствующий пробел в правовом регулировании, который и необходимо заполнить.
Специального федерального закона о законодательной деятельности, к сожалению, нет, поэтому мы (Сахалинская областная Дума) были вынуждены внести в порядке законодательной инициативы соответствующие поправки в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ, где содержится группа норм о властной вертикали, регламентирующая взаимоотношения государственно-правовых субъектов – Президента, Федерального Собрания с субъектами Российской Федерации и их органами.
Постановление Сахалинской областной Думы № 10/9/250-4 «О законодательной инициативе Сахалинской областной Думы по внесению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона «О внесении изменения в главу IV.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» было принято 15 мая 2008 года. И уже в мае с.г. законопроект был зарегистрирован в Государственной Думе.
В законопроекте предлагается дополнить базовый закон статьей 26.4.1 с тремя ключевыми нормами о том, что законодательный (представительный орган) субъекта Российской Федерации при внесении на рассмотрение Государственной Думы обращения (заявления) представляет соответствующее коллегиальное решение, Государственная Дума рассматривает обращение в течение определенного срока и дает на него письменный ответ.
Одновременно с законопроектом, т.е. 15 мая 2008 года, постановлением Сахалинской областной Думы № 10/9/251-4 мы внесли в Государственную Думу проект дополнений в Регламент в виде новой главы (7.1), названной «Порядок работы с обращениями (заявлениями) законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в котором предлагается в развитие вышеизложенных изменений в Федеральный закон принять соответствующий механизм прохождения обращений в Государственной Думе.
Предусматривается, что зарегистрированное обращение должно направляться в комитет Государственной Думы по направлению деятельности (профильный комитет) для работы над проектом решения. Предусматривается также возможность привлечения специалистов, экспертов для работы с обращением. Итогом работы должен стать проект постановления Государственной Думы. Постановление Государственной Думы, принятое по результатам рассмотрения обращения, подлежит опубликованию вместе с обращением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Мы полагаем это логичным, так как прямая и обратная связь, а также гласность в сфере работы субъектов публичной власти – необходимое условие эффективного функционирования демократического государства.
К сожалению, смежные по содержанию документы Сахалинской областной Думы попали в разные комитеты Государственной Думы. Хотя мы указывали на необходимость одновременного рассмотрения и законопроекта, и дополнений в Регламент. Законопроект находится на рассмотрении в Комитете Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике, а проект изменений в Регламент – в Комитете по Регламенту и организации работы Государственной Думы. Нескоординированность подготовки к рассмотрению единого по сути вопроса обусловила отрицательное заключение комитета по Регламенту.
Уже 2 июля 2008 года (невиданно быстро!) на пленарном заседании Государственной Думы наши предложения по Регламенту должны были рассматриваться. Увы - с установкой на отклонение. А Комитет по делам Федерации еще и не приступал к рассмотрению законопроекта.
На чем же основывается Комитет по Регламенту Государственной Думы (председатель О.И.Аршба)?
Во-первых, в Заключении Комитета отмечено, что обязанность Государственной Думы по рассмотрению обращений законодательных органов власти субъектов Российской Федерации должна быть закреплена путем внесения поправок в соответствующий федеральный закон. Как отмечено выше, такой законопроект Сахалинской областной Думой представлен. Кроме того, неужели Государственная Дума и без закона не понимает, что на обращения следует отвечать и сама не может эту обязанность закрепить в Регламенте?
Во-вторых, Комитету по Регламенту якобы неясно, о каких обращениях (заявлениях) идет речь. Либо по вопросам местного значения с последующим информированием Государственной Думы, либо по вопросам общегосударственного значения.
На самом деле никакой неясности, на наш взгляд, нет, так как заявления по вопросам сугубо местного значения не являются обращениями в Государственную Думу, а в случае поступления такого заявления, очевидно, что это всего лишь уведомительный, информационно-справочный документ, не требующий принятия Государственной Думой какого-либо решения (постановления, закона).
Конечно, речь идет об обращениях по вопросам общегосударственного значения.
За первое полугодие 2008 года в Государственную Думу Федерального Собрания поступило 935 обращений от законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Причем, собственно обращений с вопросами постановочного характера – только 212, а остальные 723 – это документы с поддержкой 212 содержательных обращений. 212 обращений – это во много раз меньше числа внесенных в Государственную Думу законопроектов. 212 обращений на 33 комитета Государственной Думы – это совсем немного.
Но обращения – это вовсе не второсортный вид документа. (В аппарате Государственной Думы их приравнивают к недооформленным законодательным инициативам.) Это оперативный способ реагирования на возникающие проблемы социально-экономического характера на непринятие (или, наоборот, ошибочное принятие) тех или иных законодательных норм федеральных законодателей. Лучший пример – это обращения по вопросам лекарственного обеспечения и вопросам ценообразования. Проведя аналогию государства с организмом, можно назвать обращения законодательных органов болевой рефлекторной реакцией общества на раздражители. Реакция и должна быть быстрой. Обращения – это по сути протоплазма права, ядрами которого станут законодательные инициативы. Имея очевидную региональную составляющую – обращения - это, по сути, фрагменты системных федеральных вопросов, которые в виде законопроекта отдельным регионом не могут быть даже правильно поставлены. И, прежде всего ввиду отсутствия общей картины и статистических и иных данных в целом по стране.
По-хорошему, получив из регионов ряд схожих по тематике обращений, профильный комитет Государственной Думы мог бы инициировать либо проведение парламентских слушаний по проблеме, либо сразу решить вопрос о создании рабочей группы для разработки необходимого законопроекта (с участием заинтересованных субъектов, обратившихся в Государственную Думу). Результаты анализа обращений должны использоваться при постановке депутатами вопросов на Правительственном часе, регулярно проводимом в Государственной Думе.
Не устраивает Комитет по Регламенту и предлагаемый 30-тидневный срок для ответа. Конечно, срок для ответа может быть увеличен. Но, согласитесь, что какой-то срок должен быть установлен, а нынешнее положение – нетерпимо. Хочу только обратить внимание на то, что федеральным законом № 184-ФЗ (статья 26.4) установлен как раз 30-тидневный срок для представления законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в Государственную Думу отзывов на законопроекты и поправок к законам, принятым в первом чтении по предметам совместного ведения. И никаких скидок для субъектов Российской Федерации на разрывы между весенней и осенней сессиями в их законодательных Собраниях, на длинные северные отпуска, естественно, не делается.
2 июля 2008 года инициированный нами вопрос о внесении изменений в Регламент Государственной Думы (уже как указывалось выше подготовленный к отклонению) был снят с повестки дня Государственной Думы. Хотелось бы надеяться, что в следующий раз он будет рассмотрен с нашей законодательной инициативой по проекту № 65405-5 от 29 мая 2008 года «О внесении изменения в главу IV.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» уже осенью 2008 года.
За это время мы доработаем проект дополнений в Регламент Государственной Думы в части сроков и формы документов.
Но каковы общие перспективы у наших предложений?
Беседы, проведенные в Комитете по делам Федерации и региональной политике с руководителем его аппарата, показали, что там вовсе не горят желанием соглашаться с введением в закон нормы, обязывающей Государственную Думу отвечать на обращения региональных законодательных органов. Будут изыскиваться любые способы, чтобы выдумать отговорки. Уже начали кивать на администрацию Президента и Правительство. Дескать, вот, если они дадут добро, тогда возможно… Как будто у нас нет конституционного разделения и самостоятельности властей.
А может быть его действительно нет? Наивный анадырский (чукотский) епископ Диомид! Его недавно лишили церковного сана (в том числе) и за призывы к установлению в России монархии. Зря. Она, однако, судя по поведению думских дьяков, уже введена явочным порядком. И без кивка из Кремля никакого права у провинциальных (пусть и указанных в Конституции) органов власти на получение ответа от власти федеральной – не будет признано.
Ответственность власти перед народом изначально подразумевает обязанность власти ответствовать, т.е. отвечать. Нынешняя глухослепонемота думских московских медведей имеет несколько причин. Во-первых, правовой нигилизм большинства депутатов Государственной Думы от партии власти. Во-вторых, отсутствие свистка (или кивка) от кремлевской администрации. А это уже конституционная проблема, т.к. показывает фактическое отсутствие конституционно-закрепленного разделения властей (исполнительной и законодательной).
Вот такой пока неоконченный и грустный рассказ о безответности или безответственности власти. Посмотрим, как на осенней сессии Государственной Думы пойдет рассмотрение двух наших вышеизложенных инициатив. Или я тороплюсь, говоря об осени? Девятый (всего…) год там на рассмотрении наша инициатива по созданию на Сахалине особой экономической зоны. Улита едет. Когда-то будет?
Депутат Сахалинской областной Думы
С.А.Пономарев