Лукавство бюджета: деньги есть, и денег нет

Чтобы понять, отчего жизненно-важный механизм дает сбои, нужно его разобрать и заглянуть, в нужную ли сторону крутятся его внутренние колесики и винтики. Если один отстает, то и другой начинает работать неправильно, а порой просто разрушает отлаженную систему. Исполнение областного бюджета для обывателя - процесс сложный и закрытый. А денежные средства, которые «пилит-режет» администрация области – черная кошка в темной комнате. Проникнуть в систему этого мощного механизма могут и хотят совсем немногие представители островной законодательной власти. А ведь обязаны - проанализировать и донести результаты до населения. Донести настолько правдиво, насколько велит депутатская совесть и принципиальность. Ведь известно, что основными источниками, определяющими исполнение областного бюджета, являются наши с вами налоги, сборы и платежи. В 2006 году главные назначения по налоговым доходам исполнены на 100, 1 процента.

Заключение Контрольно-счетной палаты Сахалинской области по отчету об исполнении областного бюджета за 2006 год наш корреспондент попросила прокомментировать депутата Сахалинской областной Думы Сергея ПОНОМАРЕВА.

- Сергей Алексеевич, известно, что на днях Сахалинская областная Дума рассматривала на парламентских слушаниях отчет об исполнении областного бюджета за 2006 год. Каковы его показатели?

- На первый взгляд показатели областного бюджета очень неплохие. Доходы составили 18, 5 млрд. руб., что на 912 млн. руб. больше объема доходов, утвержденных ст. 1 закона «Об областном бюджете Сахалинской области», даже с изменениями и дополнениями, которые вносились на протяжении года четыре раза. Всего же доходы, по сравнению с теми, что планировались в конце 2005 г., выросли на 39 проц. Таким образом, можно констатировать, что изначально запланированный бюджет был необоснован, ведь очевидно, что ошибка (на 40 проц.) - достаточно грубая и явная. Это говорит о том, что доходы планируются с занижением, а при занижении столь значительном - работа финансового управления представляет собой тормоз экономического развития области. Деньги начинают судорожно тратиться в четвертом квартале, тратить не успевают, и, как потом выясняется, на остатках - почти полмиллиарда рублей. Выходит, плохо, не только когда мало денег, но и когда их много.

Забегая вперед, скажу, что не так давно мы рассмотрели итоги исполнения бюджета в первом квартале нынешнего года, и выяснилось, что у нас расходы, которые были утверждены планом, исполнены лишь на 65 проц. - при наличии на счетах более 2 млрд. руб.

- Контрольно-счетная палата провела мощную работу. Ведь теоретически, бюджет - это сбалансированный план, позволяющий сопоставлять все понесенные затраты и полученные результаты. Результаты оказались неутешительными. В чем же, по-вашему, проблемы неисполнения на должном уровне бюджета области?

- Бюджет – это финансовый инструмент экономической политики. С приземленной точки зрения – баланс доходов и расходов. Как известно, миллион без копейки – уже не миллион. Первая беда – занижение доходов, о котором я говорил. Вторая состоит в том, что бюджет недостаточно прозрачен. Контрольно-счетная палата говорит: «В составе приложений к законопроекту отсутствуют данные об исполнении семи приложений (№ 9, 10, 13, 17, 18, 19, 20) к Закону Сахалинской области «Об областном бюджете Сахалинской области на 2006 год», что не позволяет в полной мере осуществить анализ исполнения областного бюджета в части направления средств муниципальным образованиям из фондов компенсаций, софинансирования социальных расходов, финансовой поддержки муниципальных районов, муниципального развития, а также иных средств, передаваемых в муниципальные образования». Как видите, закон исполняется не в полном объеме, а лишь в основном. Но «Единая Россия « «проглатывает» эту непрозрачность и принимает как норму.

Третья беда – расходы по бюджету выполнены всего на 98, 4 проц., и это тоже считается нормальным. Впечатление такое, что если завтра нашей администрации поставить на голосование таблицу умножения, то дважды два - будет десять.

- Расходы - в рамках закона. Не более и не менее.

Как можно считать бюджет выполненным при невыполненных расходах? Причем, расходы утверждены именно законом Сахалинской области, который принимается так: Дума приняла, губернатор одобрил, подписал и обнародовал. Налицо – отсутствие согласия между двумя ветвями власти.

Четвертая беда этого бюджета - недофинансирование. Счетная палата говорит, что в нарушение п. 4. ст. 10 закона области об областных программах, на финансирование мероприятий по долгосрочным программам в отчетном году их финансирование осуществлялось в меньших объемах, чем предусматривалось, не осуществлялась корректировка программ. Администрация говорит, что программы, заложенные в бюджет, выполнены. Но ведь в паспортах, которые тоже утверждались, но предшествующими законами, были другие цифры! Например, на программу «Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения Сахалинской области в 2004 – 2008 гг.» было направлено 1550 тыс. руб., в то время как паспортом программы было предусмотрено 3 460 тыс. руб. На реализацию областной целевой программы «Безопасное материнство на 2004 - 2006 гг.» паспортом программы было запланировано 7 069 тыс. руб. (в том числе в 2004 г. – 1030 тыс. руб., в 2005 г. – 2410 тыс. руб., в 2006 г. 3 629 тыс. руб., а в 2006 г. - профинансировано всего 3 604 тыс. руб.) Это меньше годовых назначений. И восполнения за прошлые годы - произведено не было. Значит, фактически на весь период действия программы направлено 5429 тыс. руб., что составило 76,8 проц. к объему, предусмотренному паспортом этой программы (недофинансирование на 1640 тыс. руб.). А деньги-то были в достаточном количестве! Значит, администрация хватается за сиюминутные нужды, а целевые программы побоку. Это деморализует исполнителей, позволяет проявляться волюнтаризму.

- Что еще в области здравоохранения оказалось невыполненным?

- Паспортом программы планировалось направить средства на оснащение учреждений родовспоможения, детского здравоохранения области современной медицинской аппаратурой средства Сахалинского фонда обязательного медицинского страхования 54204,5 тыс. руб., что составляло 88,5 проц. от общего объема финансирования программы ( в том числе в 2006 г. 18204,5 тыс. руб. или 83,3 проц.). Практически Сахалинским фондом обязательного медицинского страхования

финансирование программы не производилось вообще.

На реализацию программы «Сахарный диабет» направлено 19996,2 тыс. руб. или 83,3 проц. к объему финансирования, предусмотренному в паспорте программы (24000 тыс. руб.). Изначально берут уменьшенные, по сравнению с паспортом, обязательства.

На мой взгляд, это антипрезидентская политика. Мы не в полной мере выделяем деньги на программу «Безопасное материнство», на оснащение детского здравоохранения в то время, когда президент говорит о том, что повышение рождаемости – главный элемент демографической политики. Впустую занимаемся пропагандой.

- Так в чем, по-вашему, заключается волюнтаризм как отдельный упрек по данной программе?

- В данном случае – в нарушении ст. 40 закона «Об областном бюджете Сахалинской области на 2006 г.» по органам государственной власти увеличена предельная численность на 4,5 единицы, в том числе областной Избирательной комиссии Сахалинской области – 4 единицы, комитету экономики на 0,5 единицы. Есть в законе специальная статья, в которой сказано, что в течение года не может быть увеличена численность служащих за исключением тех случаев, когда какая-то функция передана федеральным бюджетом с соответствующим финансированием (например, отдали департамент лесов, службу занятости, и это нарушением не является).

На самом деле численность госслужащих увеличена на 90 человек. Кто-то пошел, пожаловался, что работать трудно, попросил дополнительную единицу, и ему дали. А где закон? Сначала в него нужно было вносить поправки.

В отчете сказано: «В областном бюджете на 2006 г. не были предусмотрены средства на развитие мясного скотоводства и табунного коневодства. В то же время в сентябре 2006 г. произведена оплата приобретения и доставки молодняка крупного рогатого скота породы герефорд на сумму 6030 тыс. руб. из Амурской области, молодняка якутских лошадей на сумму 2600 тыс. руб. из республики Саха. Вопрос выделения средств не был решен своевременно, в связи с чем, по распоряжению администрации Сахалинской области от 20.07. 2006 г. № 420-ра на эти цели были перемещены средства с целевой статьи расходов «Региональные целевые программы» виду расходов «Животноводство» в общей сумме 8630 тыс. руб., что в свою очередь вызвало необходимость перемещения средств в сумме 8 000 тыс. руб. с 4-го на 3-й квартал 2006 г. из-за недостатка средств на выплату СХТП субсидий на продукцию животноводства за август 2006 г. Племенной молодняк был поставлен в ноябре 2006 г. общей стоимостью 8613,3 тыс. руб., которые отражены по целевой статье расходов «Региональные целевые программы» виду расходов «Животноводство» (племенная продукция), но программой указанные расходы не предусмотрены».

- Нам нужна, жизненно необходима конина якутских лошадей (чтобы придать пикантную особенность региону)! А значит, можно нарушить закон – отменить принятое ранее решение или «переместить» и не исполнить.

- Продолжая тему животноводства. Для того чтобы как-то оперировать этими вопросами, иметь возможность получить излишки - взяли и задним числом изменили плату за молоко, которое сдается. В отчете сказано, что Постановлением администрации от 20.09.2006 г. № 206-па были исключены такие условия выплаты субсидии на молоко, как продуктивность коров (ниже, равной или выше среднеобластной продуктивности), и утверждены измененные ставки субсидий. В нарушение ст. 5 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой акты бюджетного законодательства РФ не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие, действие данного постановления распространено на период с 1 мая 2006 г. перерасчет сумм субсидий на молоко за май-сентябрь 2006 г., произведенный управлением сельского хозяйства, привел к тому, что хозяйствам, достигшим более высокой продуктивности коров выплаченная субсидия была уменьшена на 163,6 тыс. руб., в том числе совхозу «Заречное» - 42,1 тыс. руб., ПСК «Томаринский» -22,1 тыс. руб., ГОНО ОПХ «Тимирязевское» - 99,4 тыс. руб. Увеличение объемов реализации молока по сравнению с аналогичным периодом 2005 г. выплаченная субсидия была уменьшена на 14,1 тыс. руб., в том числе ООО «Синегорье» - 4,7 тыс. руб., ООО «Зорька» - 9,4 тыс. руб.

У нас есть несколько видов резервных фондов: собственный фонд администрации, специальный фонд на ликвидацию последствий стихийный бедствий, и др., а фактически в разных местах бюджета создаются другие виды резервов, которые используются так, как нужно администрации. В нарушение действующего законодательства были зарезервированы 58 млн. руб. на обслуживание госгарантий.

- Кто анализирует эти цифры? Неужели все предопределено?

- К сожалению, никому это не нужно, а некоторые коллеги, выслушав предложение администрации, лишь с готовностью поднимают руку. А на утверждении отчета никогда не бывает и самого губернатора. На заседании комитета по экономической политике и бюджету было принято такое постановление: рекомендовать администрации области принять меры по устранению выявленных контрольно-счетной палатой Сахалинской области нарушений и недостатков, допущенных в ходе исполнения закона об областном бюджете и недопущению их впредь. Это мы пишем (на моей памяти) 10 лет подряд. Почему бы администрации области не проанализировать обращения областной Думы, постоянного комитета по экономической политике и бюджету, выводы контрольно-счетной палаты. Зачем мы устраиваем ритуальные пляски, повторяясь из года в год? Зачем писать штампы, стандартные блоки, которые никто не читает?

Кредитование муниципальных образований. Размер кредита, возвратность и основания, по которым дают деньги муниципальным образованиям – одна из самых больших тайн обладминистрации.

- Почему?

- Потому что это один из механизмов управления мэрами. Если на 1 января 2005 г. муниципалитеты были должны областному бюджету 428 млн. руб., то на 1 января 2007 г., они уже должны 800 млн. руб. А вот другой способ управления: перераспределение между бюджетополучателями.

Например, увеличены ассигнования Сахалинскому областному Фонду социальной поддержки населения на сумму 1482 тыс. руб. - за счет уменьшения ассигнований (на ту же самую сумму) департамента соцзащиты населения, а также увеличивают УВД на сумму 1060 тыс. руб. - за счет уменьшения ассигнований ГУ МЧС, хотя это разные юридические лица.

- Что говорит контрольно-счетная палата о финансировании сферы образования?

- Средняя сумма на обмундирование для детей-сирот ниже рассчитанной департаментом образования по дошкольникам на 22,5 проц. – 3 853 руб., по школьникам в два раза – на 13 286 руб., по выпускникам – свыше 70 проц., на 10517 руб. (для юношей), 12666 руб. (для девушек). Кроме того, денежные и натуральные нормы не соблюдались в большинстве учреждений. При расчете норм питания на 2006 г. департаментом не было учтено увеличение норм расходов на питание в натуральном выражении на 10 проц. в день на каждого человека в летний оздоровительный период (до 90 дней), в воскресные и праздничные дни. Не предусмотрена надбавка на 15 проц. для детей, больных хронической дизентерией, туберкулезом, ослабленных детей, находящихся в изоляторе. При фактическом питании в детском доме № 2 указанные увеличения нормативов также не применялись.

Тяжелая ситуация сложилась и с предоставлением жилья детям-сиротам, оставшимся без попечения родителей. По состоянию на 1 января 2005 г. в очереди на получение жилья стоял 871 человек, а через год уже 1146 человек. 59 получили жилье (или лишь 5,1 проц. от общего числа нуждающихся). Жилье предоставлено администрациями муниципальных образований. Финансирование из областного бюджета на эти цели не планировалось и не направлялось. Эту категорию детей мы сами выгоняем на улицу и подталкиваем совершать преступления, порождаем проституцию, СПИд, педофилию, наркоманию. Пока у детей нет места для проживания, почему бы администрации не оплатить им расходы на квартиру?

- Услышав все эти цифры, становится страшно за такой стратегический финансовый план администрации области. Кажется, что те, кто нами управляет, в некоторых вопросах просто тычут пальцем в небо.

- Вообще этот бюджет – бюджет освоения средств, а не достижения чьих-то целей. Основной его недостаток состоит в том, что управляет сегодня - финансовое управление, а не комитет экономики. Руководитель комитета экономики всегда докладывает после начальника главного финуправления. Выходит, по статусу он ниже. И это говорит о приоритетах, которые расставила наша администрация.

Беседовала Елена ГЕРЦЕН

P. S. Цифры, цифры, цифры. За каждой из них стоят люди. Листая плотные страницы отчета контрольно-счетной палаты, читая о том, что, например, «в детском доме № 4 – рыба не давалась, на 60 проц. меньше от нормы творог, молоко и кисломолочные продукты…» возникает чувство даже не обиды, а смущения и стеснения за власть.